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澳门行政长官选举及经济社会政治动因分析

时间:2010年05月05日来源:本站原创 作者:zwb

暨南大学经济学院  冯邦彦

2009年8月30

  

   今年是澳门回归祖国的十周年,澳门特别行政区第三届行政长官也在726由一个300人组成的选举委员会选出。在澳门新旧政府即将交接之际,有必要对澳门的行长长官选举作一经济、社会和政治方面的分析。

  

一、澳门新一届行政长官选举的历史背景

  

(一)回归十年来澳门取得的成就

回归祖国十年来,“一国两制”方针在澳门成功地付诸实践。中央政府严格按照澳门特别行政区基本法办事,支持特别行政区行政长官和政府依法施政,不干预特别行政区自治范围内的事务。澳门特别行政区依照基本法的规定实行“澳人治澳”、“高度自治”。所有澳门居民依法享有广泛的自由和民主权利,并履行相应义务。澳门原有的社会制度、经济制度不变,生活方式不变,文化传统和特色不变。实践证明,“一国两制”方针是完全正确的,已经并将继续显示出强大生命力。

回归祖国十年来,澳门同祖国内地的关系日益密切。中央政府高度关注澳门的发展,全力支持澳门同内地加强在各个领域的交流和合作。包括实施内地与澳门更紧密经贸关系安排、开放内地部分地区居民个人赴澳门旅游、建立珠澳跨境工业区、推动横琴开发、促进粤澳经济合作、泛珠三角区域合作等,为澳门经济发展注入了新的活力、拓宽了空间。在中央政府支持下,澳门的国际联系特别是同葡语国家和欧盟的联系进一步扩展,继续保持了其作为国际性城市的特色。

回归以来,澳门经济发展方面取得了显着成效,整体经济不仅摆脱了回归前连续4年的负增长状态,而且迅速转为快速增长。尤其是2002年博彩经营权开放和2003年中央对内地居民开放港澳地区“自由行”以来,随着博彩业的高速发展,澳门的经济总量大幅攀升,到2008年达到1718.67亿澳门元,比1999年的472.87亿澳门元大幅增长了2.63倍,年均实质经济增长率高达15.5%。澳门人均GDP1999年的13844美元增长到2008年的39036美元,增长2.8倍,超过香港、台湾、文莱和新加坡,而跃居亚洲第二,仅次于日本。

回归以来,在经济蓬勃发展的带动下,澳门特区政府的财政收入大幅增加,并实现持续盈余。2008年,特区政府的财政收入达到510.77亿澳门元,比1999年的169.43亿澳门元增长了2.01倍;而且实现了国际收支经常帐和资本帐的同时盈余。外汇储备也从1999年回归时的3亿澳门元增加到2008年的1271.61亿澳门元;经济的持续增长带动澳门居民充分就业,收入稳步增长。2007年,澳门的失业率降至3.1%,就业不足率降至1.0%;每月工作收入中位数也不断提高,2008年第4季度达8500澳门元,为1999年的1.74倍。

随着经济的快速发展,澳门在国际经济中的地位和影响也大幅提升。2005年,世界贸易组织认定澳门为世界上贸易和投资政策最7、开放的地区之一;英国《外国直接投资》杂志在其“2005-2006年亚洲最佳发展城市”的评选中,将澳门评为最具经济发展潜力城市;2006年由中外学者研究发布的全球110个城市的“消费性服务业竞争力”排行榜中,澳门位居第6名。澳门正从历史上的一个边陲小镇,向世界旅游休闲中心、历史文化名城与现代旅游之都转型。

(二)存在问题分析

不过,应该看到,回归以来澳门经济获的历史以来最快速发展的同时,澳门经济、社会、政治中一些深层次问题也逐渐凸显,对澳门的长期繁荣稳定发展和可持续发展,构成了隐患和风险,并可能成为经济社会发展中的矛盾激化的一些潜在威胁。主要表现在:

1.经济方面

1)博彩业“一业独大”的态势凸显,整体经济单一化的特性日趋明显。2002年博彩经营权开放以来,澳门博彩业取得了超常规的发展,博彩毛收入从2001年的195.41亿澳门元增加至2008年的1098.26亿澳门元,增长了4.62倍,年均增长高达28.7%。澳门超过美国的拉斯维加斯成为世界第一大赌城。随着博彩业的快速增长,博彩业增加总值在澳门本地生产总值中所占比重持续上升。1999年,博彩业在澳门GDP的比重为23.98%,到2007年已上升至35.59%,其中2004年更曾一度高达39.13%。相比之下,澳门传统的支柱产业除了建筑业由于受益于博彩业的迅速扩张而实现短期上升之外,其他两大产业制造业和金融保险业的比重均随博彩业的膨胀而不断下降,尤其是制造业萎缩严重,2007年澳门的制造业比重仅剩2.79%,第二产业的比重也仅有17.69%,经济单一化的特性日趋明显。

2)博彩业对其他产业和中小企业的“挤出效应”凸显,社会资源日趋向博彩业集中。博彩业“一业独大”,使得生产资源过度聚集,进而挤压了其他行业尤其是中小企业的生存空间;而其他产业的相对不振,更增加了政府对博彩业的依赖,使得生产资源进一步集中,形成所谓的“马太效应”和“挤出效应”,使澳门经济结构的单一化问题更加突出。以人力资源为例,2006年和2007年,劳动力由其他行业转入博彩业的速度加快,转入率分别为34.5%40.8%,而其他行业的转入率则持续下降,制造业下降至3.8%3.7%,制造业和酒店及饮食业的职位空缺总数一直在11000个以上,占空缺总数的60%以上。产业间人力资源的严重失衡。

3)澳门近年博彩业一枝独秀,但与周边地区的区域合作则有待加强。回归以来澳门特区政府虽然提出了构建粤西、中葡、华商三个商贸服务平台的策略。但是由于澳门支撑其整体经济发展的比较优势相对较弱,且整体服务业水准不高(传统服务业的比重大,现代服务业的比重小)  ,尤其是缺乏从事中介服务的机构和专业人才,因此一定程度上影响CEPA  框架下服务贸易的推进及三个商贸服务平台功能的发挥,进而影响以现代服务业为主体、适度多元产业的培育。

2.社会方面

1)人力资源的需求现状与长远发展的失衡。澳门近年来在博彩高速发展下,  出现人力资源的全面紧缺。这个紧缺不仅表现为量上,  也表现为质的方面。从澳门长远发展的需求看,  人力资源质的提升关系到经济适度多元化发展战略的最终落实, 因此,  也就更形重要。可是, 由于澳门博彩业一业独大的现象没有根本改变,  而且还在近期有所强化, 因此,  目前澳门人力资源的短期需求最大部分集中于低层次的就业中。况且博彩业所需要人员的文化要求不高,  但薪金水准较之其他行业为高的现实, 更会造成社会上对教育的轻视,  从而导致人力资源供给的素质整体向下的趋势, 其结果必然影响澳门长远的发展。

2)根据澳门理工学院在2006年中的一项关于澳门青少年价值观的调查显示,博彩业发展所带来的竞争意识和环境,令澳门青少年承受逆境的能力有所增强。在赌场林立、青少年有四成亲友从事博彩业的大环境下,相当部分澳门青少年虽然能意识到社会经济单一化所带来的风险,但在目赌或亲身体验博彩业高速发展所带来的好处后,却很矛盾地愿意继续或不介意承担这个风险。同时,澳门青少年选择加入博彩业的原因有近六成是因为博彩业的高收入。从加入博彩业作为赚钱快捷方式可见,澳门青少年的人文根基仍较薄弱,且受到博彩业高速发展影响,他们的人生观和择业观已经悄悄地发生了转变。

3)澳门的贫富差距持续扩大。在澳门,用以量度贫富差距的基尼系数持续扩大, 十年前为0.41,五年前为0.43 ,最近一次调查结果为0.45 。说明回归前和回归后的贫富差距略有升高的迹象,当然,这也受到国际大趋势的影响。按财富分配的五等份法看,十年前家庭收入最高的20 %与最低的20  %之比为19 ,至五年前为110 ,而最新的数字为111

3.政治方面

1)公职人员贪污和政治不稳定事件时有出现。根据澳门理工学院一国两制研究中心6月进行的“澳门特区十年发展大型民意调查报告”,民调显示居民对贪腐问题和涉及欧文龙的施政范畴不满程度高。继2006年澳门前运输工务司司长欧文龙涉嫌贪污案件之后,2008年底又揭发消费者委员会执行委员会主席何思谦涉嫌串同亲属在公务采购程式中滥用职权、诈骗,以及行贿受贿之案件。同时,澳门政府在处理一些涉及民生的政策,如对巴士专营公司续约、巴士用地转为商业楼宇等问题上也存在较大的灰色地带,有利益输送之嫌。近几年来,以底层劳工团体为首而举办的游行每年时有发生,主要的诉求都是针对民生政策及对政府贪腐的不满,最为突出的是“五一游行”鸣枪事件、《道路交通法》游行事件等等,这些都使社会隐含了政治不稳定的因素。

2)行政、立法、司法三者关系出现新变化。近年来,社会经济的快速发展变化,使得法律滞后、法律不健全的现象日益显现,而制订法律周期长、程式复杂,也是长期存在的一个问题。相对而言,行政法规的产生则较能适应形势的发展,因此,政府倾向于制定相关的政府政策、行政法规来解决问题的作法日渐增多,造成部分政策法规与原有法律条文中的冲突不可避免。加上行政机关提交法案时因沟通、程式、时间等问题,也可能会与立法机关产生某种争议。如2006年发生的《非法工作规章》、《公共地方总规章》等多个行政法规法律效力问题而产生的诉讼风波,促使政府推出了《立法法》,试图通过对法律和行政法规的界定,厘清行政与立法之间的关系。

3)公共行政改革缓慢。受到前澳葡政府的影响,特区政府的公共行政效率和质量一直不高。有鉴于此,特区政府在2007年公布了“公共行政改革路线图”,期望在政策过程改革方面,突出提升公众、社会团体对政府决策的参与度;而在政府内部管理改革中,则期望包括中、高级公务员的问责、一般公务员的管理、廉政建设等并通过成立政府资讯中心和分区市民服务中心,加强与市民的互动与沟通。然而,从实际的情况分析,虽然有些硬体已建立,如设立政府资讯中心和分区市民服务中心等,但实质性进展仍有待推进。

  

二、澳门行政长官候选人背景及其政纲分析

  

(一)澳门行政长官候选人的背景

根据《行政长官选举法》的规定,澳门特区行政长官候选人必须由选举委员会委员选出,并须要获得超过选委会全体委员(2009年时数目为300人)半数选票才可以成功当选。今年525日至623为领取及送交提名表时间,其中61223日为行政长官候选人提名期。若特区政府主要官员参加选举,需于611之前完成辞职或退休手续。选举管委会最迟于710公布确定接纳的候选人名单,71124日为候选人竞选期。726由行政长官选举委员会投票选举第三任行政长官。83由终审法院宣布选举结果,并于《澳门特别行政区公报》内公布。

第三届行政长官选举期间,只有澳门特区政府前社会文化司司长崔世安递交286位行政长官选委会委员对他的提名,并被特首选举管委会最终确认。按照澳门《行政长官选举法》的规定,特首参选人需至少获得50名以上选举委员会委员提名才有资格成为候选人,每名选委只能提名一位候选人。由于崔世安已获得三百名行政长官选委会委员中绝大多数提名,意味着崔世安将成为澳门第三届行政长官选举唯一的候选人。结果,崔世安在726300人选举委员会的选举中,以282票的高票当选,被提名为澳门第三届行政长官。

作为澳门政府社会文化司两任司长,崔世安的名字对澳门人来说,可谓耳熟能详。崔世安参加特首选举有如下优势:

1.出身于澳门的名门望族。崔世安出身于澳门“三大家族”之一的崔家,1999年回归后一直任澳门社会文化司司长。长期以来,“三大家族”在澳门社会享有有很高的地位。早在1991年,崔世安已在澳门首先发起 “希望工程”,担任  “希望工程”筹委会主席,同年向中国青少年基金会送交澳门各界捐款800多万元,是  “希望工程”收到的第一笔最大的海外捐款。

2.行政管理经验丰富。1992年,他主要由澳门工联总会等传统社团主导的  “同心协进会”提名,参加第五届立法会直选并获选。澳门回归后,崔世安开始了长达10年的特区社会文化司司长生涯。社会文化司统管澳门的教育、卫生、文化、体育、旅游、社会工作等部门,事务庞杂。在崔世安任内,各项工作都取得良好成绩。其中,推行15年免费教育、抗击非典、澳门老城区成功申报世界文化遗产、为四川地震灾区筹款55亿澳元,都是崔世安的政绩,也是他竞选特首的有利条件。2008年四川地震后,崔世安出任澳门 “支持四川地震灾后重建协调小组”主席,负责监察55亿澳门币灾款。 

3.  社团经验丰富。澳门是一个社团社会,任何领域的事情都在社团这个层面沟通,这是澳门一个独特政治现象。崔世安的社团经验丰富,具有很大的比较优势。20世纪80年代,崔世安已开始在商业社团中历练,曾任澳门同善堂值理、镜湖医院慈善会常务董事、澳门青年商会总会会长及镜平学校校长等社团、社会职务。在担任这些职务期间,崔世安的能力得到了澳门社团的认可,成为澳门新一代跨商业、慈善、教育、医疗等多个领域的社团领袖。

不过,在澳门反对崔世安出任特首的声音也时有出现。甚至有个别议员、选委和专业界别人士发表言论和批评,反对他接任特首。原因主要包括:

1.随着澳门经济高速增长,贪污舞弊、向利益集团输送利益等问题也有所浮现。部分社会人士对于崔世安作为商界利益人士和大家族成员,参选第三届特首表示担心,认为经过欧文龙事件的教训,澳门不宜由具大家族背景的商界利益人士担任特首。

2.崔世安在担任澳门社会文化司期间,发生了一些令澳门社会不满的事件。如在崔世安报名参选后,他主导的花费13亿元兴建的澳门运动场严重漏水,暴露了该项目建设中的严重问题,澳门政府直到现在仍无人愿意承担责任签名验收该运动场。这些都对崔世安造成负面影响。

(二)对崔世安竞选纲领的分析

崔世安的政纲以《传承创新,共建和谐》为题,分为“应对环球金融危机”、“提升居民生活质素”、“推进经济适度多元”、“革新政府管治体制”多个部分。其主要特点是:

1.将应对国际金融危机对澳门经济发展、社会事务、民生福利的冲击作为当务之急。崔世安将“应对环球金融危机”摆在了“传承创新的路向”施政主轴的首位,并提出了“援助弱势群体,改善民生福利”,“扩大公共投资,保障居民就业”,“完善营商环境,稳定企业发展”,“强化失业保障,完善职业转介及培训”等具体措施。当前,席卷全球的国际金融危机对澳门经济发展、社会事务、民生福利形成一定冲击,给澳门经济、社会发展带来了严峻的挑战,这是他五年任期遇到的第一只“拦路虎”,是对他的政治智慧、领导能力和行政才能的重大考验。当然,崔世安提出的这些措施,能否及时化解风险,协助企业渡过难关,并把金融危机对低收入人士的伤害降至最低,还须待日后的实践来检验。

2.将从各方面提升居民生活品质,作为未来特区政府施政的核心内容。从崔世安的参选政纲看,他的“传承创新共建和谐”的理念,以及“以民为本”的宗旨原则是比较清晰的,较好地体现了民意和民生诉求,为澳门的未来构思了发展路向。崔世安的政纲基本回应了澳门广大居民对房屋、社保、廉政建设、经济发展、教育、文化等方面的诉求,反映了崔世安了解及掌握民意和民生诉求。而继续传承及保留族群、各阶层、各界别相处和谐融洽的优良传统,是澳门经济发展的基础,也是澳门大众的期望。

3.在确定提升博彩业竞争力的同时,强调推动经济适度多元化。在政纲中,崔世安认同旅游博彩业在澳门经济中的重要地位,表示将提升澳门博彩业在亚洲地区的竞争力,并承诺会调控博彩业规模并加强监管。同时,为推动澳门经济适度多元发展,他提出会着力推动旅游业、会展业、文化产业、零售业等与博彩业相关的产业持续成长。另一方面,积极培育博彩业之外的新兴产业,推动工业和物流业的升级转型,并加强与粤港的合作。

4.强调要建设“高效廉洁政府”。由于前运输工务司司长欧文龙贪污案曝光后,澳门社会对反腐倡廉十分关注。为回应大众期待,崔世安把“廉政”放到政府改革的首位,强调要建设“高效廉洁政府”,发挥廉政公署和审计署的监督作用,积极配合立法机关的监督工作,坦诚面对公众以及传媒对施政的监督。不过,对于公众关注的政府贱价批地等问题,崔世安在政纲中没有明确阐释其土地政策的主张,也未显示其对公共土地资源的利用有任何革新的策略;同时,政纲内虽建立财政储备制度等属于革新层次的内容,可是,政纲内对财政储备制度最关键的立法监督却没有任何说明,内容不够具体。

  

三、澳门新任行政长官施政面对的挑战

  

(一)政治方面

1.提高特区政府的管治水准。胡锦涛主席在澳门回归5周年时明确指出:“民为邦本,本固邦宁”。在新一届政府的施政中,能否切实贯彻“以民为本”的原则,树立为民惠民的观念,增强为公众服务的意识,积极回应民众要求,将是其中一个关键。因此,特区政府要建立健全民主科学的决策机制,提高决策水准。要稳步推进行政和法务等领域的改革,推进施政的法制化、规范化,不断提高施政能力。

2.做好廉政建设。近期澳门多项民意调查均显示,居民对贪腐行为和涉及欧案的施政范畴的不满程度十分高,大部分受访者认为打击贪腐和利益输送行为,是下一届特区政府应着重处理的问题之一,肃贪倡廉、建设廉洁政权,将是下届特区政府工作的重中之重。

3.处理好各利益集团之间的关系。现届政府凭借何厚铧特首的个人领导魅力,总体来说处理得不错。然而,随着博彩业专营权的开放在社会层面上引起的冲击, 以及资源、收入在社会各阶层的重新分配,在政治层面上可能表现为几大博彩利益集团为保护各自的利益,  而运用法律与政治的武器展开竞争,它们可能直接参与立法会选举,或找代言人为其争取更多利益。因此,如何处理好澳门社会与利益集团之间的关系,相信将是新一届政府马上要面对的问题。

(二)经济方面

1.要继续加强和完善对博彩业的管理,促进旅游等相关行业的发展。在20085月,特区政府推出一系列调控博彩业的措施,对防止博彩业进一步“一业独大”发挥了一定的作用。但是,随着国际金融危机对澳门经济影响的深化,博彩业和整体经济面临大幅下滑的趋势。在新的经济发展形势下,如何在保持博彩业适度、有序发展,推动经济适度多元的同时,又能保持经济的平稳发展,将对特区政府的施政,构成考验。新一届特区政府有必要根据澳门博彩业保持和提高竞争力的需要,制定一系列的可以区别轻重缓急,有计划、有步骤的博彩立法规划,令博彩立法具有前瞻性,充分发挥法律对于管理博彩业发展的重要作用。

2.要致力解决澳门经济长期以来形成的一些深层次问题和矛盾,大力促进澳门经济的适度多元化发展。要做到谋划长远,在巩固现有优势的同时,努力培育新的经济增长点,增强发展后劲。随着周边国家和地区开放赌禁,澳门博彩业的独占优势已经逐渐被打破。在巨大的竞争压力下,十分重要的是提升澳门城市的文化品位和对外形象,确立澳门博彩旅游核心竞争力。这种核心竞争力来源于地区独特的、难以被对手模仿的优势。从目前澳门所具有的最具独特魅力、周边地区最不能模仿的竞争优势,是过去多年来被澳门自己忽视的世界文化遗产品牌。应发展这个品牌,配合博彩旅游业的垂直多元化发展。实际上,近几年,除了博彩公司在博彩业的本业上取得惊人的发展外,整个澳门博彩业的产业链仍非常短及不完整。当中最主要的原因是除了博彩公司自行发展的部分高端配套行业外,澳门传统及其它非博彩公司营运的博彩业相关和支持产业未能适应澳门博彩业急速发展,仍处于由低业态向高业态转型的时期。故由于澳门经济结构单一化的问题,在经济放缓之际益趋凸显,未来如何快落实产业多元化,将是下届特区政府确保稳定、繁荣及持续发展的难点之一。

3.要抓住实施内地与澳门更紧密经贸关系安排的机遇,拓展澳门同国际市场的经济联系,发挥好与葡语系国家的平台作用。加强同内地的合作,特别是在《珠三角改革规划纲要》的框架下,不断提高合作实效。中央在制定  “十一五”规划时,已明确提出了要“促进澳门经济多元发展”的战略规划。而近期公布的《珠江三角洲地区改发展规划纲要》更已把澳门定位为“世界级旅游休闲中心”。下届特区政府应据此对澳门城市定位和澳门的经济发展进行重点规划。

()社会民生方面

1.  建设和谐社会。随着新一届政府的上台,如何在原有爱国爱澳的基础上,进一步促进社会各阶层、各界别、各群体的团结,保持和巩固社会和谐将是下届政府工作的重点之一。

2.提高澳门的人才素质。当今世界的竞争,说到底是人才的竞争。下届特区政府应着眼长远,加紧培养澳门发展所需的各类人才。要加大对教育的投入,全面提高澳门的教育水准。要加强政策引导,发展各类在职教育和培训,以适应澳门经济社会发展的现实需要。

3.居民安居乐业。目前,社屋问题、黑工问题、青少年问题都困绕着现届特区政府,这亦是下届特区政府责无旁贷要重点解决的问题。如何安居乐业将是下届政府的重点工作之一。

澳门回归祖国10年来,在经济、社会、政治各方面都取得了举世瞩目的成就,这是有目共赌的。然而,随着经济的高速发展,澳门本身一些深层次的经济和社会问题也无可避免地出现,部分部问题甚至有恶化之虞。不过,危中亦有机,如现届特首何厚铧所言,澳门现在正处于“千载难逢的时机”。随着区域合作的推进,以及港珠澳大桥落成和与珠三角城际轻轨的兴建,开发横琴会配合澳门经济适度多元化发展,这都为澳门与珠海进一步加深合作创造有利条件。澳门经济适度多元化以至未来可持续发展,还是要服从珠三角各城市的定位、市场及本身的条件,澳门的多元化发展才有生命力,这样现时经济产业太单一的状况,逐步发展至相对健康、多元化的局面。

知易行难,摆在第三届特区政府面前要处理的问题有很多,当中有些更是老大难问题,甚至有些不是未来一两届特区政府就可以解决的深层次问题。澳门第三届特区政府在上台后,应分清轻重缓急,在着眼解决澳门市民所关注的重要民生议题的基础上,应积极推动经济的适度多元化,推动博彩业的适度、有序发展,加快法律和行政改革的进程,做好廉政建设,提高行政效率,为澳门营造更美好的未来。

  

  

  

  

  

  

  

  

  

参考文献:

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2.林珊. 回归后澳门经济发展的回顾与展望[J]. 亚太经济,2006(6): 58-60

3.关红玲、雷强. 澳门赌权开放带来的社会政治影响分析[J]. 学术研究,2005(12): 82-87

4.台湾大陆委员会. 澳门移交9周年情势研析[R]2008

5.澳门理工学院. 澳门特区十年发展大型民意调查报告[R]20095

6.林缓. 探讨澳门政治参与模式的调整[J]. 行政(澳门)2008(4):  861-872

7.黄雁鸿、阮建中、崔恩明. 博彩业迅速发展后的澳门青少年价值观探析[J]. 澳门理工学报,2007(1): 16-26


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