关于系统建设粤港澳自由贸易区，为国家提供相关经验的建议
省人大常委会委员、致公党广东省委副主委、致公党暨大基层委员会主委  杨 英
    自由贸易区对我国进一步提高对外开放及合作水平，促进国民经济的转型升级及稳健发展极具重大意义。前些时候，国家设立上海自由贸易试验园区之后，全国已有多个省市向中央提请成立自由贸易园区的要求。由于自由贸易区的建设必须以市场机制作基础，并与市场机制建设同步推进。市场机制的发育水平决定着自由贸易区的建设成效。广东在改革开放方面占有着先行一步的有利条件，使其现有的市场机制建设水平相对于国内其它地区明显偏高。为此，在广东先行一步建设自由贸易区，较为成熟的体制基础，而且其自由贸易区的成功建设，可以为国家建设高水平的自由贸易区发展提供可供借鉴的经验。
    一、建设自由贸易区是促进经济的基本潮流
    自由贸易区是一种具有多层面及多向度的综合性国际合作与交流平台。它既包含两个或两个以上的相对独立的经济体通过双边或多边协议，降低以至取消贸易壁垒，所形成的区域性贸易集团（Free Trade Area），也包括为促进对外贸易与经济合作的发展，在国境内划出的一个空间，实施相关降低以至取消贸易壁垒等促使经济与贸易自由化的政策的特殊区域（Free Trade Zone）。即自由贸易区域和自由贸易园区这两个层面。而其“多向度”性则具体表现为一个国家可以同时分别与多个国家或地区建立不同水平的自由贸易区域，以促使经济与贸易自由化。如中国便先后与东盟、智利、巴基斯坦、新西兰和新加坡签署FTA协议，分别与其建立不同性质的自由贸易区域；中国大陆也通过分别与港澳及台湾签署CEPA和ATFA协议，建立自由贸易区域。同时，各自由贸易园区因设立园区的国家的具体情况及意图，呈不同的形态及功能，如有呈商业及贸易功能的保税区及对外贸易区、呈综合经济功能的自由港、呈工业功能的出口加工区和呈科技及其创新功能的科学产业园，等等。
    自由贸易区是世界经济体系运动和发展的产物。世界经济涌起全球化浪潮的同时，也催生了各国为了保护国内的产业、经济少受外来因素的冲击而纷纷筑起了贸易保护主义的藩蓠。这使得对外开放、发展对外贸易及国际合作与贸易保护的矛盾构成了制约当今各国经济发展的一大主要障碍。自由贸易园区在海关管理上具“不设防”的特点，使其具有为相互设限的各国提供相互进行沟通的渠道和机会；而自由贸易区域又具设区成员国相互降低以至取消贸易障碍的机制，因而都具有有效促进国际贸易与合作的功能。为化解这一矛盾，全球各地不断涌起了兴建自由贸易区及推进世界经济区域一体化的浪潮。因此，全球不断地涌起了为数众多的包括自由贸易园区和自由贸易区域在内的自由贸易区。至上世纪八十年代后期，全球的自由贸易园区已发展起近1000个。此后，自由贸易园区又有了更进一步的发展，至今全世界135个国家约建有3500个自由贸易园区，就连美国等经济十分开放的国家也设立了大量的自由贸易园区。与此同时，自由贸易区域也在迅猛的发展。有关资料显示，截至2012 年7 月底，全世界签署FTA 的数量( 包括关税同盟) 已经达到221 件（其中，2000 年后尤以年均10 件以上的数量增加）。按照WTO 公布的资料，目前90%以上的WTO成员加入了一个或一个以上的区域自由贸易协定，没有加入任何区域经济合作组织的国家和地区则属例外情况，参与国的FTA 覆盖率因此而不断提高。
    二、构建粤港澳自由贸易区的现实意义
    改革开放30多年来，粤港澳三地充分发挥紧密相连的地缘、人缘优势，以及中央赋予的特殊政策和灵活措施，不断推进粤港澳合作，在有效促进广东经济发展、带动辐射全国的同时，也为保持港澳长期繁荣稳定做出了重要贡献。目前，包括港澳在内的大珠三角大都市圈已发展成为世界上仅次于纽约都市圈和东京都市圈的第三大都市圈。然而，整体上看，大珠三角还需进一步推动区域经济一体化水平，以促使其能够更好地在三地之间以及在国内外的层面上整合资源，不断提升其在世界经济体系中的地位及整体竞争力。建设作为粤港澳经济重要的合作平台、以贸易自由化为特征的粤港澳自由贸易区，对于大珠江三角洲实现此发展目标，有着重大的意义。
    1、有利于更好地发掘粤港澳发展资源
    粤港澳三地进一步的合作与发展，面临着技术、管理、市场及人力资本等资源的约束。建设粤港澳自由贸易区，可以在当前因国际金融危机冲击下，贸易保护主义不断抬头的国际市场环境中，营造一个良好的有利于产业发展的投资环境，有效地激活粤港澳地区的要素资源，并高效地吸纳世界上不同地区的要素资源流入本地区，为粤港澳地区经济的转型升级及发展，提供充裕且优质的要素资源，也能为粤港澳地区的企业进入国际市场提供更为便捷的条件。
    2、有助于推动广东产业转型升级
改革开放以来，广东经济得到长足的发展，珠三角地区更被誉为“世界的制造基地”。然而，广东省经过三十多年的高速发展，已经相当程度地积淀了普遍出现产业层次偏低、土地难以为继、环境难以为继和劳动力难以为继等严重的粗放发展模式的综合征，珠三角与粤东西北地区发展的不平衡性也制约着广东经济的健康发展。建设粤港澳自由贸易区，可以为粤港澳经济的深度合作构筑高水平的运营平台，为推动广东经济转型升级营造更好的发展环境，促使香港高水平的国际金融、贸易、航运等全球最发达的服务业和澳门高水平的国际著名的休闲、娱乐会展业的发展，能与广东产业构成合理分工及相互促进的产业体系，并推动港澳地区发达的金融、物流、商贸服务等第三产业服务平台向广东延伸，有效带动粤东西北地区经济发展及全省产业的转型升级。
    3、有助于实现角色转变
    受路径依赖的作用，粤港澳经济合作模式还相当程度地体现为：有限要素互补性合作及“前店后厂”的基本特征，粤港澳三地进一步合作存在着各方角色固化的影响和约束。粤港澳自由贸易区的建设，既可以进一步优化港澳作为广东进入国际市场的前沿基地，也使港澳进入内地市场在广东境内有了可资利用的高水平的前沿基地，从而实现由目前单向的“前店后厂”的格局，向广东与港澳互为“前店后厂”的角色的转变，进一步优化粤港澳经济的合作基础。
    4、有助于为全国发展市场经济探索经验
    脱胎于计划经济的中国经济，至今还存在着较为浓重的“计划”色彩。国内其它地区建设自由贸易区因市场体制发育尚不完善，可能会受之约束。粤港澳自由贸易区建设，因为除了自由市场体制较为发育外，还有港澳地区较为成熟的市场经济体制的示范作用及影响，可以通过借鉴及引入国际上被普遍运用的市场惯例，在较短时间内实践并积累自由贸易区建设的相关经验，为全国建设中国特色的自由贸易区的创新发展模式提供借鉴。
    三、粤港澳自由贸易区设立与建设的基本思路
    粤港澳自由贸易区，是为大力推动粤港澳经济更紧密地合作、促使其走向一体化、有效地提升粤港澳整体及各自经济的国际地位和竞争力水平，粤港澳集力建设的以三地经济合作与共同发展平台为主要着力点的自由贸易区。建设粤港澳自由贸易区，必须立足于本地区的区位、体制、粤港澳三地共同发展的要求等。
    1、粤港澳自由贸易区建设的总体定位
    从探索经验及形成示范作用出发，根据粤港澳经济发展要求、经济发展条件及自由贸易区的基本特征，我们认为，粤港澳自由贸易区的设立与建设，应该以构建“多层面及多向度”的综合性自由贸易区体系为基本定向。
    所谓“多层面及多向度”的综合性自由贸易区体系，指的是粤港澳自由贸易区的建设，应该包含自由贸易园区和自由贸易区域两个基本层面，而且这两个层面的自由贸易区又是具“多向度”的基本内含。其中，自由贸易园区层面的“多向度”性的主要体现是：粤港澳合力在广东的不同地区因地制宜地布局与建设包括自由港区、保税区、自由贸易试验区、出口加工区和外向型科技产业园等在内的多种类型且体系化的自由贸易园区，通过塑造不同开放程度的贸易“自由化”环境，吸入世界各地的多种要素资源流入，以促进三地经济发展及产业转型升级；而自由贸易区域层面的“多向度”则是指，广东与港澳联手利用自身在改革开放方面的多种优势，对准与国家签订FTA的国家和地区，比内地先行一步地推进贸易与投资自由化进程，以促使粤港澳共同发展并为全国不同FTA走向深化提供成熟经验。
    2、粤港澳自由贸易园区的发展设想
    自国家设立经济特区至今已超过三十年，广东在建设自由贸易园区方面也已积累了大量的经验。利用广东毗邻港澳台的区位优势、与港澳台合作互补性强及现合作基础较好的优势和广东在国家改革开放进程中先行一步的所形成的市场机制较为完善等优势，广东的自由贸易园区的布局与建设，应建立在向全球全方位开放的基础上，重点着力于粤港澳合作及粤港澳台合作方面。具体建设思路：一是将分别靠近香港和澳门且具较好的隔离条件的深圳的前海、深港河套地区和珠海的横琴三个自由贸易园区建设成开放程度最高的自由港区，以使它们能与港澳两个自由港区构成互为开拓对方所辐射的市场的前沿平台(即内地三个自由港区是港澳开拓内地市场的前沿平台，而港澳则是广东开拓海外市场的前沿平台)。二是位于珠三角几何中心的广州的南沙，以大型水、陆交汇的综合性交通物流枢纽及南沙保税港作依托，可定位于包括交通物流、先进临港工业、现代高端服务业等相互联系密切产业群组成的综合性自由贸易园区。三是在分别位于广东省东西两翼的汕头海湾新区及湛江高新技术产业开发区奋勇新区，各布局与建设一个以拓展台湾及东盟合作为定向的新型产业自由贸易园区。四是通过理顺体制，激活深圳盐田港保税区、广州保税区、深圳沙头角保税区、汕头保税区、珠海保税区等分布于广东省境内的18个保税港区、综合保税区、出口加工区和保税物流中心等各类海关特殊监管区域（场所），以及呈星罗棋布的进口保税仓库和出口监管仓库。通过上述促使广东自由贸易园区的建设扎根于全省整个经济体系的关键节点，成为有效地推动粤港澳经济合作、广东与国际市场对接和经济的转型升级的重要支撑。
    3、粤港澳自由贸易区域的发展设想
    自由贸易区域的运行是天然地与“管制”相悖的。广东在全国改革开放方面一直是敢为人先及先行一步的，因而相对于其它地区来说，广东具市场机制较为完善的体制环境。利用这一基础，广东自由贸易区域的建设，应该突出自身毗邻港澳台和东南亚的区位优势，并以多向度拓展为基本定位。具体思路：一是通过深化《关于建立更紧密经贸关系的安排》（简称CEPA）先行先试，务实推动率先基本实现粤港澳服务贸易自由化，使之成为推动粤港澳经济合作向纵深的方向发展，以及向其互向腹地市场拓展的重要基石。二是充分利用《两岸经济合作框架协议》（缩写ECFA），探索广东成为两岸经济合作的先行先试区域，参照CEPA标准，扩大台湾服务业在粤的准入行业范围，扩大对台金融、物流、信息和技术服务、职业教育、旅游会展、文化创意等行业的开放，促使粤台经济合作取得新突破。三是充分利用《中国—东盟自由贸易区》（缩写CAFTA），探索广东成为中国与具近6亿消费者巨大市场，以及资源极为丰富的东盟地区贸易自由化的先行先试区域。
    四、建设粤港澳自由贸易区的对策措施
    1、系统论证及编制规划
    粤港澳自由贸易区为数众多、类型多样且布局面广泛，因而其布局与建设是一个极为复杂的系统工程。本文提出拟构建的粤港澳“多层面及多向度”的综合性自由贸易区体系的思路的可行性如何？这一复杂的自由贸易区体系的“蓝图”应该如何变为现实？这些问题的解决，需要我们通过系统的论证及规划找到相应的答案。具体工作的考虑：一是组织专家队伍，从深化粤港澳合作、促使大珠三角经济转型升级，以及探求构建我国自由贸易区相关经验等角度，系统论证并提出相应的意见，以具体定位粤港澳自由贸易区发展思路。二是委托熟悉自由贸易区运作规律的高水平的专业机构，从产业体系建设及政策、功能区布局、经济政策、法律制度、土地制度及用地安排、司法制度、管理制度、通关制度、生态环境保护及制度等多个方面入手，系统编制《粤港澳自由贸易区整体发展规划》，为粤港澳自由贸易区的有效模式的实施及相应的平台建设奠定基础。
    2、因地制宜设计自由贸易区政策体系
    考虑到自由贸易区运行应该是由市场机制起基础及决定作用、以及为全国探索经验等的基本要求，粤港澳自由贸易区的建设，不能像现在国内多数经济特区或新区建设一样，过于重视套取国家的优惠政策，而必须完全按市场经济的运行规律对其整个运作规范进行系统的设计。具体考虑：一是借鉴港澳的经济运行规范及经验，按自由贸易区的运营的总体要求及相应的国际惯例系统设计相应的运作机制，为粤港澳自由贸易区奠定良好的基本规范。二是重视对不同层面及不同类型的自由贸易区政策体系的差别设计，以使形成的政策体系能更具针对性，并且能切实有效地撬动相应自由贸易区的发展。如对粤港澳自由贸易区域的政策设计，主要应着重于在相应的FTA在粤港澳地区的先行先试，为国家探索未来发展路向方面；在对不同类型的粤港澳自由贸易园区的政策设计时，则牢牢紧扣各类自由贸易园区的本质发展特征，如自由港区的政策设计应着重经济要素的自由进出及自由配置，产业型自由贸易园区应侧重激发特定经济要素的流入及配置，而保税园区则主要着眼于要素自由进出，等等。
    3、建设规范且高效的自由贸易区运行管理体系
    虽然，国内设立经济特区已有超过三十年的时间，且在这方面已积累了较为系统的经验和教训。但是，由于我们现行的体制毕竟是由计划经济体制脱胎而来，就是在处于改革开放最前沿的经济特区，其经济运行管理至今尚存在着极为浓厚的“计划”色彩。建设规范且高效的自由贸易区运行管理体系，对之于粤港澳自由贸易区的建设十分之重要。具体考虑：一是精简管理机构并切实转变政府职能，以使粤港澳自由贸易区的市场机制能真正的发挥作用。二是从国家层面成立由国务院主管副总理任组长，粤港澳三地首长和国务院各涉及自由贸易区管理的部门负责人为成员的“粤港澳自由贸易区”领导小组，以有效协调涉及广东与港澳之间在建设自由贸易区方面出现的问题，以及促使国家各主管部门出台政策能有效地协调。三是为防范自由贸易区政策的非理性“外溢”，粤港澳自由贸易区应该重视隔离环境的建设。四是成立粤港澳自由贸易区协会，以期能有效地协调粤港澳为数众多自由贸易区有关系，并且可以促使其对粤港澳自由贸易区进行自律管理。